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为海南省推进多规合一改革夯基筑路

来源:办公室 时间:2017-05-09 15:04:00


 

 

国家测绘地理信息局和海南省政府签署海南省“多规合一”信息数字化管理平台建设合作协议。 

   2015年6月,中央深化改革领导小组同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地规划等开展省域“多规合一”改革试点。为支持中央试点工作,国家测绘地理信息局与省政府签署合作协议,共建“多规合一”信息数字化管理平台。在“多规合一”信息数字化管理平台的基础支撑下,海南省“多规合一”试点改革工作顺利,助推了海南省体制机制深化改革,得到了中央深改组的高度评价。 

   2016年6月27日,习近平总书记主持召开中央深改组第二十五次,会议指出,中央授权海南开展省域“多规合一”改革试点一年来,海南结合实际,积极推进改革探索,梳理化解规划矛盾,统筹主体功能区、生态保护红线、城镇体系、土地利用、林地保护利用、海洋功能区规划,在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验。深入推进这项改革,要着重解决好体制机制问题,处理好改革探索和依法推进的关系,一张蓝图干到底。海南作为全国最大经济特区和“改革试验田”,自上而下,整体推进,在《省总体规划》“一张蓝图”引领下,于近日完成了海南岛19个市县区总体规划编制,领跑全国“多规合一”重大实践和制度创新。 

   在国家局的支持下,海南测绘地理信息局充分发挥地理信息技术优势,应用地理国情普查成果,建成并全面应用“多规合一”信息数字化管理平台,为海南实现“一张蓝图干到底”,提供了坚实的测绘地理信息保障,得到了省委省政府的充分肯定,测绘地理信息部门作用得到彰显,测绘地理信息保障地方经济社会发展的贡献率进一步提升。 

 

海南省副省长王路在测绘地信局现场办公。 

“一张图”支撑全省地理空间科学规划改革 

   2016年3月22日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强在海南考察听取“多规合一”改革情况汇报时强调指出:海南是全国唯一的省域“多规合一”改革试点,这项改革说到底是简政放权。各部门职能有序协调,解决规划打架问题,是简政;一张蓝图绘好后,企业作为市场主体按规划去做,不再需要层层审批,是放权;政府职能要更多体现在事中事后,是监管。“多规合一”最终促进政府职能的转变,提高政府的效率,同时也促进大众创业、万众创新。 

   根据海南省政府工作部署,由海南测绘地信局承担“多规合一”信息数字化管理平台建设。以解决空间类规划数据统筹存在的问题为切入点,海南局根据“多规合一”改革推进对测绘地理信息的需求,明确各项措施,完成了信息数字化管理平台建设。 

   汇集整合数据,摸清家底,确定了“多规合一”战略指标。海南测绘地信局通过利用地理信息系统空间数据管理,完成各部门、各市县规划资料的整合工作,统一了数据格式和坐标系统,解决了数据格式和坐标系统不统一、数据对比困难等问题。充分利用基础测绘和地理国情普查数据,摸清耕地、林地、建设用地、生态红线等家底数据,为《海南省总体规划》战略指标的确定提供了准确的数据支撑。 

   比对各类规划,查找矛盾,协调了“规划打架”问题。自海南省开展“多规合一”规划工作以来,为全面梳理并统筹解决各类规划自成体系等问题,共收集到了城乡规划、土地利用规划、林地规划、海洋规划等各类空间规划数据总量约6000多GB,文件数量超过18万多个。经过对各类规划数据进行分析对比,发现各类规划重叠、矛盾情况比较突出,重叠、矛盾图斑上百万块。海南测绘地信局开发了冲突检测软件,对各类规划进行冲突检测,发现不同规划间冲突和矛盾图斑,利用地理国情普查数据和高分辨率航空航天遥感影像,梳理与分析矛盾。通过统筹协调,发现了全省各类资源指标和空间坐标存在的矛盾,在总规层面上有效解决了耕地、林地、岸线的图斑重叠冲突等问题。 

   统一标准规范,建立体系,保障了“多规合一”工作顺利开展。统一了所有数据格式和坐标系统,制定了数据标准、技术规程和管理办法共21项,解决了数据混乱不一问题,为规划数据整合、规划冲突检测和规划协调提供规范保障,实现了各部门、各市县规划资料的数据整合和制度规范。 

   海南测绘地信局大力推广地理国情普查成果,将地理国情成果发布服务在线接入省政府和各厅局,将海南省地理国情成果成功应用于“多规合一”工作。应用地理国情成果为战略规划编制中基本农田、建设用地、生态红线、规划林地等关键指标确定提供了参考依据;利用普查成果分析规划矛盾产生的原因,并将分析结果提交各规划单位,通过矛盾协调最终形成总体规划“一张蓝图”;利用监测成果监测规划实施和空间指标变化,为“守住生态红线、谋划空间发展”提供决策依据,国情成果的高现势性和高精度得到了省政府和其他单位的充分认可。 


 

规划监管子系统——监管信息 

 

规划监管子系统——监管影像发现 

 

数据格式转换 

“生态红线”划定是以高精测绘地理信息作为基础 

   2016年5月24日,中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在海南视察时,听取了“多规合一”改革试点工作汇报,他强调指出:“多规合一”让海南再次站在了全国改革的前沿,海南把“多规合一”和整治、行政审批等各方面衔接起来,可以说思路很清晰,路子走得很对。海南对海、河、山体等要划好生态红线、切实守好生态红线。特别要把全省作为一个整体来考虑,进一步研究海南总体规划的定位、布局等,坚持生态立省,坚持服务大局,优选产业,让单位面积产生最大综合效益,让全省和各市县的大小“明珠”串成最亮丽的名片。 

   海南省委省政府明确,“多规合一”要严守资源环境生态红线,将资源利用上限、环境质量底线和生态保护红线作为“多规合一”的刚性约束,城镇建设、产业发展和基础设施布局必须服从生态红线,最大限度守住生态红线。 

   海南测绘地信局依托高清遥感影像、高精地理国情普查数据等资料,助力生态保护红线划定和环境底线确定。通过海南省“多规合一”信息数字化管理平台,海南测绘地信局向海南省生态环保厅提供了自然保护区(核心区、缓冲区和实验区)、野生物种状分布区、其他极重要生物多样性保护红线区、饮用水源保护区(一级、二级)保护区、其他极重要水源涵养红线区、极重要水土保持红线区、海岸带自然岸段防护区、近岸海域排污口禁设区、水产种质资源保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、海岸带自然岸段生态缓冲区、昌江核电厂安全缓冲区等专题数据,提供了1∶5万地形图、第一次全国地理国情普查地表覆盖数据、高分辨率遥感影像数据等基础地理信息数据,为本次生态保护红线划定提供了不可或缺的数据服务。 

   海南省本次生态保护红线划定是在收集、整理和处理与生态保护相关的各种生物多样性保护区数据、水源涵养和保护数据、生态敏感区保护数据、水土保持区数据的基础上划定的,因此,生态保护红线的边界涵盖上述各类保护区边界。海南测绘地信局在对收集和整理后的数据进行分析后,发现上述数据存在坐标系统不统一,数据格式不统一,数据精度差,数据的空间描述信息不准确等问题,无法直接使用上述数据划定对应区域的生态保护红线边界。通过海南省“多规合一”信息数字化管理平台,将生态保护红线划定的数据源统一坐标系,统一数据格式,协助项目组对所有的数据源进行了核查,通过与基础地形图、影像数据进行套合,与原始数据提供单位共同对数据内容进行核准,划定保护区数据界线,直接支持了生态保护红线边界的划定。

 

 

土规与城规图斑比对 

 

土规与环规图斑比对 

 

土规与林规图斑比对 

   在生态保护红线与其他规划的冲突图斑协调阶段,海南测绘地信局充分利用了海南省第一次全国地理国情普查的成果数据现势性好、精度高的优点,对冲突的图斑进行调整,经过与海南省第一次全国地理国情普查地表覆盖数据进行比对,共解决生态保护红线与产业园区规划、城乡规划、土地利用规划、林业保护规划等冲突800多平方千米。 

   《海南省总规规划》确定了陆域生态红线面积达11535平方千米,占全省陆地总面积的33.6%,海洋生态保护红线区域总面积达3021.1平方千米,占近岸海域面积12.7%。陆域生态保护红线区划分为禁止红线区与限制红线区两个大类,包含了11个功能区和23个功能亚区。海洋生态保护红线根据海洋生态系统特点,分为禁止和限制两大类共16个功能区。同时按照“环境质量只能更好,不能下降”的原则,根据生态空间、生产空间和生活空间布局,分解各市县、各生态单元的环境质量底线,高标准确定了6类产业园区、50条主要河流、22个湖库、63条入海小河流、64个城市内河(湖)环境质量底线以及海南岛18个市县的环境空气、集中式饮用水源地、近岸海域、生态质量等环境底线。 


 

一张蓝图 

“一个平台”应用于全省空间规划审批、监管机制建设 

   始终把最大限度简化行政审批作为“多规合一”最核心的问题之一。海南省“多规合一”信息数字化管理平台的建成及应用,是推进政府治理能力、治理体系现代化的改革探索。依托于“一张蓝图、一个平台”,可形成统一、高效、有序的政府管理系统,规避原来职能交叉、标准不一、执法多头、效率不高等问题。同时,可最大限度地简化审批。在绘就“一张蓝图”的基础上,以“多规合一”信息数字化管理平台为依托,积极推进行政审批系统内实现网络互通,变串联审批为并联审批,促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管。 

   海南省“多规合一”信息数字化管理平台除了建立统一空间规划系统,绘制“一张蓝图”以外,还具有为深化行政审批制度改革、规划监管提供信息化保障的作用。海南测绘地信局自主研发的信息管理平台,是全国首个省级“多规合一”信息管理平台,在平台建设过程中攻克了多项关键技术。目前,信息管理平台的数据和功能服务已接入海南省行政审批“一张网”、省政府应急办公室、各厅局和市县,形成了信息共享和协同管理机制,集约高效利用全省规划空间数据,简化行政审批流程,提高了规划编制和项目审批效率。建立了以规划为基础的项目审批信息系统,实施项目与规划衔接机制,项目实施前严格按审批信息系统确定的内容进行图斑比对,不符合图斑要求的项目一律不予审批和立项。 

   海南省充分利用“多规合一”信息数字化管理平台最新的地理信息数据和科学的空间分析决策手段,对规划项目实施效果进行评估和全流程监管,确保“一张蓝图干到底”。在规划实施管控阶段,可以利用信息管理平台,采取地理国情监测、实时数据监控和现场检查等手段,评估规划的实施效果,查处违反规划等现象。

 

 

一张蓝图子系统——项目符合性检测 

 

一张蓝图子系统——项目空间分布及信息 

基于“平台”上的规划执法力量整合 

   海南省在完善多管齐下管控规划机制的探索中,有一项举措为整合规划执法力量。依托“多规合一”信息数字化管理平台,实行跨部门、跨地区、跨领域的以市县为主题的规划综合执法,对违反《海南省总体规划》的行为进行查处和问责。同时明确了综合执法与专业监管相结合的监管方式。 

   通过信息管理平台建设,使省委省政府和各厅局单位对测绘地理信息工作有了更高的认识。省政府在“整治违法建筑三年攻坚专项行动”“城乡环境专项治理行动”“海岸带专项检查和整改行动”“城镇内河(湖)水污染专项治理三年行动”“山体保护情况开展专项检查”“存量国有建设用地专项清查”等若干项规划领域专项整治行动,都将测绘地信部门列为重要数据和技术支撑单位,在充分利用现代测绘地理信息技术的基础上,通过信息管理平台为海南省整合跨部门执法力量,提供了位置服务、数据服务和空间统计分析服务。 

   海南测绘地信部门保障服务“多规合一”改革试点,具有以下体会:统一的空间参照体系是实现一张蓝图的基本要求;精准的地理信息数据是划定各类边界的关键依据;统一的标准规范体系是实现一张蓝图干到底的技术保证;信息管理平台是统一空间规划体系、实现规划全程监控的有效手段。在建设应用“多规合一”信息数字化管理平台过程中,测绘地信局选准了突破口、找准了定位、发挥了优势,干出了实效,做出了权威,为海南省实现“一张蓝图干到底”奠定了基础,为海南省在全国改革大局探路,提供了可复制、可推广的基础经验。

 

(作者:唐颖斌                                       

                                                          (中国测绘2017年第1期)   

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